2017-12-25 00:00:00 來源： 點擊：2732 喜歡：0
按照全國人大財經(jīng)委、全國人大常委會預算工委相關要求，現(xiàn)將堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債、遏制隱性債務增量相關情況報告如下：
一、認真學習領會、堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，充分認識防范化解地方政府隱性債務風險的重要性和緊迫性
黨中央、國務院高度重視地方政府債務管理和風險防控工作。總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，要更加自覺地防范各種風險，堅決戰(zhàn)勝一切在政治、經(jīng)濟、文化、社會等領域和自然界出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)。
2017年7月14日至15日全國金融工作會議強調(diào)，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。7月24日中央政治局會議強調(diào)，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。7月28日國務院常務會議強調(diào)，各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。堅持分類指導，繼續(xù)整改違法擔保，糾正政府和社會資本合作、政府投資基金、政府購買服務中的不規(guī)范行為。
財政部會同各地區(qū)、各有關部門深入學習領會，從講政治的高度，自覺增強防范地方政府債務風險的責任感和使命感，堅決貫徹執(zhí)行黨中央、國務院決策部署，確保認識到位、行動到位、落實到位。
二、依法構建規(guī)范的地方政府舉債融資機制，當前地方政府債務風險總體可控
黨的十八大以來，按照黨中央、國務院決策部署，財政部會同有關部門依法加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，基本形成覆蓋地方政府債務管理各個環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”風險防控體系。
（一）構建法律制度框架。積極配合修訂預算法，提請國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），建立地方政府債務管理的法律制度框架，賦予地方政府依法適度舉債權限。
（二）實行地方政府債務限額管理。自2015年起，每年提請全國人大或全國人大常委會審議批準地方政府債務限額，經(jīng)國務院同意印發(fā)《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號），依法設置地方政府舉債規(guī)模的“天花板”。
（三）將地方政府債務全部納入預算管理。印發(fā)《地方政府一般債務預算管理辦法》（財預〔2016〕154號）和《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號），將政府債務分類納入一般公共預算和政府性基金預算管理，改變以往地方政府債務游離于預算之外的局面，主動接受人大和社會監(jiān)督。
（四）發(fā)行新增地方政府債券。經(jīng)全國人大批準，2015年、2016年、2017年分別安排新增地方政府債務限額6000億元、11800億元、16300億元，發(fā)行地方政府債券用于重大公益性項目建設，支持地方經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，推進供給側(cè)結構性改革。
（五）鎖定并置換存量政府債務。清理甄別認定截至2014年末各地非政府債券形式存量政府債務，用3年左右時間置換成地方政府債券。截至2017年10月末，全國地方累計發(fā)行置換債券10.5萬億元，大大降低地方政府利息支出，避免了地方政府資金鏈斷裂，化解了許多長期積壓的“三角債”，降低了金融系統(tǒng)呆壞賬損失。
（六）推進地方政府專項債券改革。在嚴格執(zhí)行法定限額管理的基礎上，會同有關部門印發(fā)土地儲備、政府收費公路專項債券管理辦法，試點發(fā)行項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，開好規(guī)范舉債的“前門”。
（七）實施地方政府債務風險預警。綜合運用債務率、償債率等指標，每年組織評估、預警、通報地方各級政府債務風險情況，督促各省級政府制定風險化解規(guī)劃或應急處置預案，多渠道籌集資金化解存量債務風險。
（八）建立地方政府債務應急處置機制。提請國務院同意，由國務院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號），經(jīng)國務院同意印發(fā)《地方政府性債務風險分類處置指南》（財預〔2016〕152號），對地方政府性債務風險應急處置作出系統(tǒng)性安排，妥善做好風險事件應急政策儲備。
（九）建立地方政府債務日常監(jiān)督機制。印發(fā)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》（財預〔2016〕175號），授予專員辦就地查處的權力，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起的機制，實現(xiàn)地方政府債務常態(tài)化監(jiān)督。
（十）嚴肅處理和通報違法違規(guī)舉債擔保行為。組織核查部分市縣、金融機構違法違規(guī)融資擔保行為，發(fā)函至10個省級政府和銀監(jiān)會、商務部等部門建議依法問責處理，目前，重慶市、山東省、河南省、湖北省、江蘇省和銀監(jiān)會已對相關責任人給予撤職、行政降級、罰款等處分。同時，分批公開曝光處理結果，發(fā)揮警示教育作用。
2016年底以來，按照中央經(jīng)濟工作會議和政府工作報告有關精神和要求，財政部會同有關部門切實加大工作力度。
一是專題部署工作，在2016年底召開的全國財政工作會議上，專門要求地方財政部門嚴守底線不動搖，摸清風險隱患，嚴格落實地方政府債務管理制度；二是完善監(jiān)管政策，會同國家發(fā)展改革委等6部門印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），印發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），嚴禁借政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債；三是部署清理整改違法違規(guī)融資擔保問題，組織核查問責部分市縣、金融機構違法違規(guī)融資擔保行為。
通過持續(xù)規(guī)范管理，截至2016年末，全國法定限額內(nèi)政府債務余額27.33萬億元，負債率（債務余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興經(jīng)濟體水平；地方政府債務余額15.32萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%，低于國際通行的100%—120%警戒線。目前，地方政府債務風險總體可控。
三、地方政府違法違規(guī)舉債問題的成因分析
雖然地方政府債務風險總體可控，但個別地方政府繼續(xù)通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規(guī)或變相舉債，風險不容忽視。從地方政府及相關部門反映的情況看，地方政府違法違規(guī)舉債的主要原因是：
（一）一些地方黨政領導干部政績觀不正確。有的地方黨政領導干部沒有認真貫徹新發(fā)展理念，過度舉債謀“政績”，超出財力可能鋪攤子，無序舉債搞建設。有的地方政府建設項目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和長遠考慮，急于超前發(fā)展，只管舉債建設、不考慮還錢。這些違法違規(guī)或變相舉借的債務缺乏預算約束，“借、用、還”管理脫節(jié)，形成企業(yè)借債、政府使用、償債資金無法落實的局面。
（二）項目實施責任不落實。有些地方和部門審核基礎設施建設項目把關不嚴，對舉債建設項目現(xiàn)金流評估不夠，對項目市場前景和經(jīng)濟效益測算不科學，沒有充分考慮地方政府還款能力，存在風險隱患。同時，還有些項目單位未按項目批復要求落實各項建設資金來源，加劇風險隱患。
（三）一些金融機構推波助瀾。有些金融機構認為地方政府不會破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，存在財政兜底幻覺，加上政府背景項目融資規(guī)模大，利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營業(yè)績和個人績效獎勵，對這類項目趨之若鶩，沒有按照市場化原則嚴格評估政府背景項目風險，放松風險管控要求，大量違規(guī)提供融資。一些中央企業(yè)向金融機構融資后，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設，助推地方政府變相舉債。
（四）違法違規(guī)融資行為問責不到位。不少地方政府沒有落實屬地管理責任，甚至認為違法違規(guī)舉債上項目、搞建設有利于地方發(fā)展，對相關違法違規(guī)人員問責不到位，約束軟化，導致違法違規(guī)舉債行為不斷出現(xiàn)。金融監(jiān)管部門問責金融機構的制度尚不健全，對相關違法違規(guī)行為處罰不嚴。
四、下一步工作考慮
財政部將會同各地區(qū)、各有關部門全面貫徹黨的十九大精神，以新時代中國特色社會主義思想為指導，切實增強“四個意識”，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，嚴格執(zhí)行預算法和擔保法，堅決剎住無序舉債之風，有效遏制隱性債務增量，堅持誰舉債、誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任，債務人、債權人依法合理分擔風險，積極穩(wěn)妥處置隱性債務存量，堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰(zhàn)。
（一）堅決遏制隱性債務增量。一是進一步完善地方建設項目和資金管理。加大財政約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項目建設。有關部門要加強監(jiān)督管理，從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當?shù)刎斄赡艿捻椖俊?/span>二是管控好新增項目融資的金融“閘門”。督促金融機構盡職調(diào)查、嚴格把關，對沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合法合規(guī)抵質(zhì)押物的項目，金融機構不得提供融資，嚴格按商業(yè)化原則提供融資。三是強化中央企業(yè)債務融資管控，嚴禁違規(guī)為地方政府變相舉債。
（二）積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務。堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現(xiàn)債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延。堅持從實際出發(fā)，分類審慎處置，繼續(xù)整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務中的不規(guī)范行為，鼓勵地方政府合法合規(guī)增信，防范存量債務資金鏈斷裂風險。
（三）開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。一是適度增加地方政府債務限額。地方政府一般債務重點用于支持易地扶貧搬遷、深度貧困地區(qū)基礎設施等沒有收益的公益性項目建設。適度增加地方政府專項債務限額，穩(wěn)步推進專項債券管理改革，支持有一定收益的公益性項目建設。二是支持地方政府合法合規(guī)與社會資本合作。鼓勵地方政府規(guī)范運用PPP、政府投資基金等方式。嚴禁PPP異化為新的融資平臺，嚴禁政府投資基金、政府購買服務異化為“二財政”。三是支持市場化融資和擔保。鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務，地方政府在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任。
（四）穩(wěn)步推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。一是規(guī)范融資平臺公司融資管理。推動融資平臺公司公開透明、合法合規(guī)運作，嚴禁新設融資平臺公司。規(guī)范融資平臺公司融資信息披露，充分披露企業(yè)及項目相關信息，嚴禁與地方政府信用掛鉤的誤導性宣傳。二是分類推進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。妥善處理融資平臺公司債務和資產(chǎn)，剝離融資平臺公司政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項目。三是防止地方國有企業(yè)和事業(yè)單位“平臺化”。督促地方國有企業(yè)規(guī)范運作，堅決制止地方政府將公益性事業(yè)單位演變?yōu)槿谫Y平臺。
（五）健全監(jiān)督問責機制。加強重點督查和審計。研究出臺終身問責、倒查責任制度辦法，堅決查處問責違法違規(guī)行為。督促省級政府健全責任追究機制，對繼續(xù)違法違規(guī)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起，終身問責、倒查責任。
（六）建立健全長效管理機制。按照黨的十九大部署，深化財稅體制、投融資體制、金融改革；全面推進地方政府債務公開；加快編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告；充分發(fā)揮市場機制激勵約束作用，促進市場融資自律機制形成；推進政府債務立法，強化法律保障。
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