2019-01-31 00:00:00 來源： 點擊：3414 喜歡：0
來源：現(xiàn)代咨詢
作者：孫鳳鳳
孫鳳鳳：系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司現(xiàn)代研究院高級研究員。
一、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)相關概念界定
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)主要是在當前市場主導、政府引導的城鎮(zhèn)化大背景下產(chǎn)生的創(chuàng)新型城市綜合開發(fā)運營模式。目前國內(nèi)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目還未有權威的定義，通常是指以土地開發(fā)利用為基礎，跨越土地一級開發(fā)、二級房地產(chǎn)開發(fā)及三級產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的全生命周期的綜合性開發(fā)項目，包括規(guī)劃設計、土地整理投資、基礎設施和公共設施建設、運營服務與產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務等多項建設內(nèi)容。
目前，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)已突破了原有的單純的工程建設或房地產(chǎn)開發(fā)的范圍，而是在工程建設和房地產(chǎn)開發(fā)的基礎上，謀求土地價值最大化，注重政企高管對接、概念規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)導入的內(nèi)涵，注重提升社會投資人的地位和品牌價值。隨著城市人口的不斷增多及城市化進程的不斷深入，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目被越來越多的政府和企業(yè)接受，已逐漸發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)化重要發(fā)展方式之一。
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)涵蓋范圍廣，環(huán)節(jié)多，程序復雜，對項目的各參與方有很高的能力要求。按照開發(fā)主體，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)模式可分為政府主導模式、市場自發(fā)主導模式和政企協(xié)同主導模式。
（一）政府主導模式
政府成立專門的組織負責開發(fā)區(qū)域的土地運營、規(guī)劃控制、開發(fā)商的選取與開發(fā)，資金來源主要以財政性資金為主。政府主導模式具有壟斷的控制力，通過較大程度介入?yún)^(qū)域的開發(fā)與經(jīng)營項目。政府主導下的綜合開發(fā)項目可以集中多方人力、資本和關系，實現(xiàn)對各個子項目整合；通過利用政府的政策優(yōu)勢資源，保障項目的穩(wěn)定運行。但資金需求量大，政府或政府平臺通過發(fā)行債券進行融資，增加政府的債務風險；同時政府壟斷下的開發(fā)缺乏創(chuàng)新和激勵機制，難以實現(xiàn)市場化需要。
（二）市場自發(fā)主導模式
在市場規(guī)劃規(guī)則約束較少的情況下，開發(fā)主體通過公開市場競爭以合理價格獲取相應地塊，并通過產(chǎn)業(yè)導入及合理的規(guī)劃設計實現(xiàn)土地的升值，進而獲得土地增值收益，獨立完成開發(fā)的過程。該模式特點是：一是在事先的規(guī)劃與事后的考核調(diào)整方面，政府的參與力度較弱；二是該模式市場化程度較高，通過主體企業(yè)的影響力，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮市場資源的配置作用；三是項目獨立實施難度較大，有著較高的行業(yè)門檻，且隨著政策的不斷收緊，該模式已基本陷入瓶頸。
（三）PPP模式
城市綜合開發(fā)項目中包含大量的基礎設施和公共設施建設內(nèi)容，能夠產(chǎn)生可預期的穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是理想的PPP模式運行領域。在PPP模式下，政府與社會投資人建立平等的契約伙伴關系，政府將土地開發(fā)、區(qū)域經(jīng)營的權力授權給社會投資人，社會投資人通過前瞻性的城市發(fā)展策劃和規(guī)劃、土地整理、基礎設施建設以及產(chǎn)業(yè)投資等一系列的資源整合運作，提升目標城市的功能規(guī)模和資源價值，并共同獲取城市整體資源溢價和投資增值收益。近幾年來，隨著PPP模式的興起，社會資本通過PPP模式參與城鎮(zhèn)綜合開發(fā)已成為一種創(chuàng)新。
（一）政策導向
國家各部門均出臺了多個政策鼓勵與支持城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP模式發(fā)展，2014年12月國家發(fā)改委發(fā)布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），強調(diào)各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設。2015年12月國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)《關于促進具備條件的開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2015〕2832號），要求積極引入社會資本，優(yōu)先在基礎設施、資源環(huán)境、公共服務等領域推廣政府和社會資本合作模式。2016年2月國務院印發(fā)《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號），對投融資機制提出新要求，應廣泛吸引社會資本參與城市基礎設施和市政公用設施建設和運營。
（二）領域契合
從項目屬性來看，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)涉及土地一級開發(fā)、基礎設施建設、公共基礎設施建設等開發(fā)等多項工作，提供的一系列產(chǎn)品以公共屬性居多。PPP項目所提供的也是公共產(chǎn)品或服務，因此與城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目在產(chǎn)品屬性上達成一致。從收益角度看，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)能產(chǎn)生穩(wěn)定的未來可預期的現(xiàn)金流。項目收益來源主要是兩方面：一方面主要是整個產(chǎn)業(yè)鏈條參與產(chǎn)生的收益，比如管理收益、施工利潤、設計利潤等；另一方面是投資行為產(chǎn)生的收益，如經(jīng)營收入、可行性缺口補助等。因此城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目可結(jié)合政府補貼、政府購買服務等形式形成PPP項目。
目前PPP進入規(guī)范期，項目數(shù)量增速放緩同時推動質(zhì)量的提高，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)領域熱度仍較高。截至2018年9月末，財政部入庫項目8289個、投資額12.3萬億元，其中城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類入庫521個，排名第四，項目涉及的投資額16502億元，排名第三。
可見城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目具有較大發(fā)展前景，遂對PPP項目庫中的城鎮(zhèn)綜合項目進行大數(shù)據(jù)分析，以期為未來的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目的持續(xù)發(fā)展提供一定參考。
本報告數(shù)據(jù)說明：
本報告數(shù)據(jù)均來自于財政部PPP中心項目庫，截至于2018年11月16日，有效數(shù)據(jù)共計521個（按照“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)”數(shù)據(jù)搜索篩選結(jié)果）。
（一）項目所屬類型
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目分為園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設、廠房建設、特色小鎮(zhèn)和其他五個二級行業(yè)。從數(shù)量上看，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目以園區(qū)開發(fā)和城鎮(zhèn)化建設項目為主，占比分別為56.24%和29.17%，合計達到了85.41%；土地儲備項目最少，僅有1個。
（二）項目所處階段
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目在準備階段、采購階段、執(zhí)行階段項目數(shù)量分別為：108個、140個、273個。按財政部的口徑來計算，項目的落地率為35.09%（識別階段257個），低于財政部PPP項目庫平均落地水平。
（三）項目回報機制
項目回報機制以可行性缺口補助為主，占比71.59%；政府付費占24.95%，使用者付費占3.45%。城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目總投入巨大，并且需要產(chǎn)業(yè)培育，盡管項目有一定的現(xiàn)金流入，但是盈利性較低，無法覆蓋投入，因此項目多采用可行性缺口補助和政府付費方式。
（四）項目運作方式
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP運作方式以BOT為主，占比80.23%；其他占比15.36%，兩項總計占比95.59%。目前我國城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目通常為新建項目，更多采用BOT運作方式，應注意的是城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目運作模式通常是復合結(jié)構(gòu)模式，項目包含的子項目類型眾多、性質(zhì)各異，需要依據(jù)實際情況對各子項目進行合理組合。
（五）項目投資金額
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)入庫項目投資金額在10億元以下的項目占比最高，為40.12%。項目多集中分布在10-30億元，占比高達74.86%。此外60億元以上的項目有70個，占比13.43%，相較諸多領域，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項目投資資金需求較大。
（六）項目地區(qū)分布
從項目分布區(qū)域來看，安徽省最多，為48個，其次是山東省、江蘇省、湖南省，分別為47個、47個、45個。山東省作為人口和工業(yè)大省，項目數(shù)量多較為合理；貴州省的項目數(shù)量眾多，達到了30個，體現(xiàn)出西部等略落后地區(qū)對園區(qū)發(fā)展的需求較為強烈，也更愿意采用PPP模式與社會資本方合作。
（七）項目發(fā)起時間
從圖上來看，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目2014年至2017年急速增長，最大原因在于自2013年底以來，PPP相關推進和規(guī)范政策密集出臺，PPP模式得到飛速發(fā)展。同時，2017年底至今，PPP市場規(guī)范化發(fā)展，項目數(shù)量出現(xiàn)一定減緩。
（八）項目合作期限
從合作期限所處的區(qū)間看，10-15年項目最多，占比57.01%；其次是16-20年，占比25.53%。因此項目多集中在10-20年；10年以下占比最低，呈現(xiàn)出短期少、中長期多的分布特點，這與城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目投資額大、涵蓋的建設內(nèi)容多樣特點相符合。
（九）項目級別
城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP入庫項目中，國家級、省級、市級示范項目數(shù)量總計占比17.66%，其他項目和未公布項目總計占比82.34%，可見城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目整體表現(xiàn)出級別較低的現(xiàn)象。究其原因，1）處于準備階段與采購階段的項目總數(shù)較多，級別難以確定；2）城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目運行時間還相對較短，質(zhì)量不高、運作不規(guī)范問題依舊突出。
（十）項目采購社會資本方式
根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目采購方式以公開招標為主，占比75.43%；其次是競爭性磋商，占比22.26%；而單一來源采購、邀請招標以及競爭性談判項目總數(shù)量僅有12個。
（一）執(zhí)行階段項目基本情況
落地項目共273個，主要有以下幾個較為顯著的特點：1）項目回報方式以可行性缺口補助為主；2）項目運作方式主要是BOT模式；3）項目投資額多在10億元以下；4）項目合作期限較短；5）項目采購社會資本方以公開招標為主；6）示范項目占總?cè)霂祉椖康?8.57%。
（二）執(zhí)行階段項目社會資本屬性分析
根據(jù)PPP項目庫已公布的數(shù)據(jù)，對本部分185個有效數(shù)據(jù)進行分析。
1、社會資本中標人企業(yè)類型
從中標方的企業(yè)類型來看（單一中標人或聯(lián)合體中標牽頭人），有106個建筑型企業(yè)，占比57.30%；51個投資公司，9個技術開發(fā)公司，7個地產(chǎn)公司；還涉及到少量的園區(qū)開發(fā)、城市開發(fā)、旅游等公司。
2、社會資本投資人模式
185個落地項目中，51.89的項目投資人采取單一形式進行投標，48.12%的項目投資人采取聯(lián)合體模式，單一模式項目多于聯(lián)合體模式項目。
（一） 存 在 的 問 題
通過以上分析可以總結(jié)出幾點主要問題，具體如下：
1、項目運作規(guī)范性有待提升
521個城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目中，示范項目占比為17.66%，而其他和未公布級別的項目達到了82.34%，與其他領域的PPP項目相比，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目級別明顯偏低。項目運作不當是造成這一現(xiàn)象的主要原因：不少項目雖然歸為城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，實際內(nèi)容為基建打包建設；中標社會資本多為建筑企業(yè)，難以維持后期的產(chǎn)業(yè)導入及培育，埋下了空城、鬼城和死城的隱患。同時存在地方政府主導此類項目的規(guī)劃、設計和產(chǎn)業(yè)導入內(nèi)容，只是借助PPP取得基礎設施建設所需的資金及建設服務現(xiàn)象。
2、有運營經(jīng)驗的供應商不足
目前城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目主要由建筑企業(yè)、投資公司或建筑與投資公司聯(lián)合體承擔項目的建設運營業(yè)務（中標主體類型占比：建筑企業(yè)57.30%，投資公司27.57%），而非專門的運營投資人負責項目的運營工作，由此容易導致“重建設、輕運營”的問題。同時，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目核心合作內(nèi)容即為產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務，但目前市場上真正具備提供此類服務實力和能力的社會資本方較少。因此，實踐中有較多城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目存在后期運營內(nèi)容缺失的問題，產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務流于形式。
3、采購方式需持續(xù)優(yōu)化
由數(shù)據(jù)分析可知，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目大部分通過公開招標來選擇社會資本方，占比達到了75.43%。根據(jù)財金〔2014〕113號文規(guī)定“公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目”。鑒于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目運作模式通常是復合結(jié)構(gòu)模式，自身包含的子項目較多且復雜，相較于其他單體類PPP項目而言，邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)更不易確定，因此，一般情形下公開招標并非是最適合的項目招選方式。
（二） 發(fā) 展 建 議
1、規(guī)范運作，推動項目合規(guī)落地
一方面要明確城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的發(fā)展定位，通過產(chǎn)業(yè)明確定位、規(guī)劃銜接優(yōu)化、土地滾動開發(fā)、資金統(tǒng)籌安排，因地制宜設計城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目。另一方面政府應基于地方資源稟賦及經(jīng)濟財力等基礎，注重總體規(guī)劃及專項規(guī)劃的分析與銜接；社會資本方的投資體量應適中。財金〔2018〕54號對示范項目進行了規(guī)范管理，分類實行調(diào)出示范并退庫、調(diào)出示范項目、限期整改三種措施。可見，財政部門對PPP項目（包括示范項目）進行了動態(tài)化管理，并且逐漸走向全生命周期的監(jiān)管。在實操中既要勇于創(chuàng)新，又要合規(guī)運作，因時、因地、因項目制宜，推動城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目持續(xù)健康發(fā)展。
2、突出運營，創(chuàng)新項目合作模式
針對“重建設、輕運營”問題，提出三點建議：第一，在項目資格審查階段，政府方可以對投資人的產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務能力提出嚴格要求，并加以審查。第二，針對中選社會資本方在該方面能力有限問題，可采用服務外包方式，由項目公司另行選定專門的產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務供應商，但中選社會資本及項目公司應當就此義務與外包服務商承擔連帶責任。第三，在項目實操中，可由特定領域運營經(jīng)驗的供應商與傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)企業(yè)組建聯(lián)合體投資PPP項目，實現(xiàn)強強聯(lián)合，為合作區(qū)域提供戰(zhàn)略規(guī)劃、確定產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)業(yè)導入類型等一體化服務。
3、注重采購，促進項目協(xié)調(diào)發(fā)展
根據(jù)《政府采購法》、財庫〔2014〕2015號等政策文件，對公開招標、競爭性談判、競爭性磋商進行了對比分析，可得“競爭性磋商”方式更加適用于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目。一方面競爭性磋商采用綜合評分法，更多的從項目需求考慮供應商的資質(zhì)、能力是否更適于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目，充分體現(xiàn)公平合理性。另一方面，政府通過建立磋商小組和供應商進行磋商，社會資本方能對項目更好的理解，同時也可以就項目本身進行深度溝通，對于項目的邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)等不確定性因素和復雜內(nèi)容通過協(xié)商解決，使項目更好實施，達成經(jīng)濟效益和社會效益雙豐收。
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